НСОРБ и Агенцията за обществени поръчки (АОП) организираха обучение на тема “Възлагане на обществени поръчки”, като част от подкрепата, която Сдружението предоставя на новоизбраните кметове и техните административни екипи, в качеството им на възложители по реда на Закона за обществените поръчки (ЗОП). Обучението бе насочено към практическото прилагане на нормативната уредба и фокусира вниманието върху често допускани от публичните възложители грешки и казуси.
“За нас общините са възложителите, защото са най-близо до хората и всеки лев, похарчен публичен ресурс, се усеща от населението. Поради това е важно обществените средствата да се разходват прозрачно, в условия на реална конкуренция между икономическите субекти и с максимална ефективност”, подчерта при откриването на форума изпълнителният директор на АОП Георги Николов. Той подчерта, че системата на обществените поръчки е доста консервативна и слабо чувствителна на промените в средата. Периодът на ковид кризата, нарушените заради военния конфликт доставки, ръстът на инфлацията – са фактори, които трудно могат да повлияят на правната рамка.
Проблемите
“От 2 години АОП прави анализи на данните за практиката по възлагане на обществени поръчки у нас и това позволява да бъдат очертани някои от системните проблеми”, обърна внимание Георги Николов.
Като най-сериозен сред тях изпълнителният директор на Агенцията очерта липсата на кадри и експертната подготовка, особено при малките публични възложители – второстепенни разпоредители, училища, болници, някои общини. Според специалистите именно липсата на добре подготвени и работещи за повишаване на своята квалификация кадри е една от причините за недостатъци в стратегическото планиране на поръчките, използването на по-широк арсенал от възможности за публично възлагане, който законът допуска, както и плахите опити за изпробване на нововъведенията в тази сфера.
Общини и болници – сред най-рисковите възложители
Анализът на данните от официалния вестник на ЕК, където се публикуват по-значимите обществени поръчки, показва, че общините и болниците са едни от най-рисковите възложители, особено що се отнася до провеждане на процедури с един участник. За 2020 г. 26% от обществените поръчки са били с един участник, през 2022 г. – 32%, а през 2023 г. – повече от 1/3 от проведените процедури на практика са в нарушение на принципа на конкуренцията – 37%.
23% от обществените поръчки у нас се сключват по процедури без договаряне
23% от обществените поръчки у нас се сключват по процедури без договаряне. Това поставя страната ни на трето място в ЕС по този негативен показател.
Мерки
Новите кметовете имат шанса да разчупят стереотипите и да подходят по различен начин, а началото на новия мандат е възможност местните администрации да демонстрират израстване в уменията за ефективно управление на публичните ресурси.
Редица слабости в процеса на възлагане на обществени поръчки влияе и върху отслабващия интерес на бизнеса у нас към партньорство с държавата, общините и техните структури.
Според изпълнителният директор на АОП, част от мерките, които биха могли да разкрият възможности за преодоляване на трудностите, са:
Окрупняване по отношение на възлагането на обществени поръчки или използването на инструмента за създаване на регионално и национално ниво на централизирани органи по възлагане. От гледна точка на експертната обезпеченост подобен подход дава възможност за професионализация на екипите, които подготвят обществени поръчки и провеждат процедурите. От друга страна би намалило значително броя на възложителите, които имат право да сключат споразумения за използване на подобни структури.
Към момента над 1500 училища, 700 детски градини и 265 общини възлагат обществени поръчки за сходни или идентични доставки и услуги. Съвместно възлагане могат да правят и общини, стига да развият добре механизмите на междуобщинско сътрудничество. Окрупняването в процеса на възлагане на обществени поръчки би увеличило значително обемите на процедурите, а това би стимулирало интереса на бизнеса за участие и за създаване на автентична конкурентна среда.
Друга мярка за преодоляване на системните пропуски е стандартизацията на документите за обществени поръчки. От гледна точка на възложителите, това би улеснило значително административните процеси, а що се отнася до бизнеса – би дало повече сигурност по отношение на прозрачността и равнопоставеността на кандидатите.
Липса на гъвкавост в условията по договорите
“Липсата на гъвкавост в условията по договорите е друг възпиращ фактор за икономическите субекти”, смятат от АОП. Според тях липсват партньорски отношения, т.к. възложителите се въздържат да залагат в договорите клаузи за индексация, особено когато се планира дългосрочно обвързване. Като обективни причини за залагане на подобни условия в договорите по ЗОП от Агенцията считат повишаване на минималната работна заплата, нарастване на разходите за транспорт, покачване на инфлация. “Тези обстоятелства могат да бъдат обвързани с обективни индикатори от официални източници и не би трябвало да притесняват възложителите”, смята Георги Николов.
Пазарните консултации, според него, са друга голяма възможност, която непълноценно се използва от публичните възложители у нас. При пазарни консултации познанията на бизнеса се използват, за да се тестват предварително подготвените условия за участие и критерии за оценка. Те биха могли да компенсират и липсата на експерти, които да анализират пазарите на често търгуваните от общините стоки и услуги, за да определят коректно прогнозните стойности на поръчките.
Законодателството дава възможност за използване на много гъвкави техники за възлагане на обществени поръчки, които доста ограничено се използват у нас. Липсата на смелост у възложителите също е аспект на недостатъчния капацитет.
В над 38% от провежданите у нас обществени поръчки има едни и същи грешки
В над 38% от провежданите у нас обществени поръчки се констатират едни и същи грешки. В част от случаите това се дължи на недостатъчно познаване на нормите, но в по-голямата – на липса на време и механично използване на поръчки с друг предмет или на некоректна консултантска помощ.
Сериозна грешка, допускана често от възложителите у нас, е публикуването в ЦАИС на документи, съдържащи лични данни. “Оплакванията, получавани в АОП са много, а оповестените веднъж документи в системата не могат да бъдат подменяни или коригирани”, предупреди изпълнителният директор на АОП Георги Николов.
Въведени са промени в методиката за оценка на риска като е завишена ролята на фактора европейско финансиране. Това означава, че все по-голяма част от поръчките, възлагани по европейски проекти, ще подлежат на проверка от страна на АОП.
Честа грешка при сключване на договори без проведена процедура е позоваването на форсмажорни обстоятелства. В ЗОП вече има дефиниция за форсмажор и възможностите за позоваване на извънредни обстоятелства като причина за съкращаване на процеса за публично възлагане са доста ограничени. Годишно АОП извършва проверки на повече от 80% от тези процедури и в 99% от случаите, позоваването на форсмажорни обстоятелства е незаконосъобразно. Експертите на АОП провеждат двустранни срещи с възложителите, за които са констатирани системни грешки или нарушения на закона.
По отношение на общините, изпълнителният директор на АОП апелира за по-голяма прецизност при сключване на договори с дружества имащи монополно влияние на пазара. Основно това са доставчици на комунални услуги: вода, газ, отопление, в по-малка степен през последните години – за електроенергия. Специално указание към общините по този проблем е издадено от министерството на финансите с препоръка, подобни договори да бъдат сключвани за максимално продължителен срок.
Изпълнителният директор на АОП обърна внимание на общините във всички случаи, когато съществува възможност, при възлагането да бъдат включени и второстепенните разпоредители и другите структури на общината. “Близо 2300 възложители сключват отделни договори за доставка на газ, вода и ток”, обърна внимание Георги Николов. Сред тези договори, делът на тези с една оферта е 39%, а при възложителите – училища – 89%. Много са и недостатъците в процедурите, обявявани от училищата за закупуване на учебници – над 72% са с множество грешки и противоречия със ЗОП.
Изпълнителният директор на НСОРБ Силвия Георгиева обърна внимание, че е назрял момента за сериозни разговори по темата с МОН. “За да се променят нещата и училищата да не са възложители са нужни промени в Закона за училищното и предучилищното образование”, обърна внимание тя. Законът им вменява да бъдат възложители и за да може да се прилага механизма на централизираното възлагане на местно или регионално ниво, са нужни промени в нормативната база. Общините са готови да участват в подготовката на тези преговори. “При влошаващи се показатели, би следвало държавата на база на анализа да вземе мерки. Проблемът ще стане още по-голям, т.к. в момента започва изпълнението на процедурата за оборудване на СТЕМ кабинетите”, обърна внимание Силвия Георгиева. “По конкретната процедура УО на програмата не само не ги насърчава да делегират възлагането на общините, а в насоките за кандидатстване изрично е предвидено всяко училище да възлага само доставката на оборудване”, подчерта тя. Изненадани сме, че това решение на УО не е обсъдено с АОП. Готови сме да работим за изчистване на тези грешки.
Агенцията за обществени поръчки изпраща системно информация към контролиращите органи за всички констатирани нарушения при обявяването и провеждането на обществени поръчки, въвеждат се и нови видове предварителен контрол, издават се методически указания и се публикуват обучителни материали, които общините могат да ползват. Системно се правят проучвания на случаите, които АОП констатира като системно повтарящи се сред публичните възложители. АОП системно провежда и анкети сред стопанските субекти, за идентифициране на причините, които въздържат бизнеса от участие в обществени поръчки. Най-значимите от тях са:
- неактуална прогнозна стойност / несъобразена с пазарните условия/;
- усложнени правила и обременяващи изисквания /особено при поръчки с ниска прогнозна стойност/;
- ограничаващи конкуренцията условия;
- недоверие във възлагателния процес;
- липса на гъвкавост в договорите;
- технически трудности при работа в системата ЦАИС;
- недостатъчен срок за изпълнение;
- недостатъчен срок за подаване на оферти;
