На 12 юли се навършиха 35 години от приемането на действащата българска Конституция, в сила от 13 юли 1991 г. Две седмици по-късно – на 26 юли – се отбелязаха две години от Решение №13 на Конституционния съд от 2024 г., с което бяха отменени редица разпоредби от последната, Шеста поправка на Основния закон. Пет от отменените текстове бяха свързани със съдебната власт, но последната конституционна промяна засегна и други ключови сфери – правомощията на президента при назначаването на служебен министър-председател, функционирането на Народното събрание и ролята на Конституционния съд. Така дебатът около реформата постепенно излезе извън първоначалния въпрос за съдебната власт и постави редица по-широки проблеми, свързани с баланса между институциите и функционирането на парламентарната демокрация.
Сред най-съществените последици от измененията през 2023 г. беше промяната в режима на Народното събрание. С отпадането на възможността президентът да разпуска парламента в определени хипотези беше въведено правилото, че Народното събрание продължава да упражнява правомощията си до конституирането на новоизбрания парламент. Това доведе до нова конституционноправна дилема: кога започва мандатът на новото Народно събрание и от кой момент то може да се счита за носител на парламентарни правомощия? Темата коментира Иван Брегов от Института за пазарна икономика (ИПИ).
Изборът не е равен на начало на парламентарната дейност
Проблемът се концентрира около чл. 64 от Конституцията, който урежда мандата на Народното събрание.
До промените от 2023 г. съществуваше сравнително установено разбиране, че между изборите и реалното започване на парламентарната дейност има разграничение. Изборите определят състава на новия парламент, но самото упражняване на правомощията започва след конституирането му.
Тази логика е възприета и в Решение №5 на Конституционния съд от 2001 г. по конституционно дело №5/2001 г. Тогава съдът приема, че съществуват два различни момента – първият е изборът на Народно събрание, от който започва да тече четиригодишният срок на мандата, а вторият е началото на упражняването на правомощията като структуриран държавен орган, което настъпва с първото заседание.
Именно тази разлика се оказа в центъра на спора след измененията през 2023 г.
Какво промени Решение №13 на Конституционния съд
В Решение №13 от 2024 г. Конституционният съд не отрича напълно разбирането от 2001 г., че началото на мандата и началото на упражняването на парламентарните правомощия могат да бъдат различни моменти. Разминаването идва от последиците, които съдът извежда от новата конституционна уредба. Част от конституционните съдии приемат, че промените създават възможност за едновременно съществуване на две представителни учреждения – действащо Народно събрание и новоизбрано Народно събрание, което вече има започнал мандат, но още не е конституирано. Според това виждане изборът на народните представители е правопораждащият факт за придобиване на статут на народен представител, докато клетвата е необходимото условие за встъпване в длъжност и упражняване на правомощията.
Другата част от състава на Конституционния съд приема обратното – че до полагането на клетва новоизбраните депутати не формират законодателен орган и не могат да упражняват парламентарни функции. Това разбиране поставя акцент върху институционалната непрекъснатост и върху принципа, че във всеки момент трябва да има само едно Народно събрание, което реално упражнява законодателната власт.
Проблемът е в липсата на ясна конституционна уредба
Основният въпрос не е самото съществуване на принципа за непрекъснатост на държавната власт, а липсата на достатъчно ясни правила за периода между изборите и конституирането на новия парламент.
Конституцията урежда отделните етапи – избори, мандат, първо заседание и прекратяване на правомощията на предишното Народно събрание, но не определя подробно всички правни последици в междинния период.
Точно тази празнина доведе до различни възможни тълкувания.
Едно възможно решение е чрез изрично допълване на Конституцията да се уточни, че до конституирането на новото Народно събрание избраните народни представители не упражняват парламентарни правомощия, а действащият парламент продължава работа единствено с цел гарантиране на институционалната непрекъснатост.
Подобен подход би запазил логиката, възприета в Решение №5 от 2001 г., но би премахнал необходимостта спорните последици да бъдат извеждани чрез съдебно тълкуване.
Възможен ли е обрат към стария модел?
Един от вариантите е връщане към положението преди Шестата поправка – тоест възстановяване на възможността президентът да разпуска Народното събрание при определени конституционни хипотези. Друг подход би бил въвеждането на по-строги ограничения върху законодателната дейност на парламента в периода между политическата криза и конституирането на ново Народно събрание.
Практиката от последните години показа, че именно този период може да бъде използван за приемане на решения със значителни финансови последици, включително без достатъчно време за оценка на ефектите им. Затова възможно решение би било въвеждането на по-високи изисквания при приемане на закони, които създават нови бюджетни задължения или ограничават финансовата свобода на държавата.
35 години по-късно – нуждата от яснота остава
Тридесет и пет години след приемането на Конституцията основният въпрос остава не толкова дали тя трябва да бъде променяна, а дали промените трябва да бъдат достатъчно прецизни. Спорът около чл. 64 показва, че дори на пръв поглед технически изменения могат да доведат до сериозни институционални последици.
Стабилността на конституционния модел зависи не само от баланса между властите, но и от ясното определяне на моментите, в които тези власти започват, продължават и приключват своите правомощия. Именно тази яснота е условието парламентарната приемственост да не се превръща в източник на нови конституционни конфликти.
